1년 간 4명의 사회복지사 자살, 출구는 없는가

[좋은나라 이슈페이퍼]<30> 복지국가 전선에 선 사회복지사 문제와 대안


삶과 죽음, 주체의 개별성에도 불구하고 개인 통제력의 한계가 인정되는 유일한 영역이다. 간혹 규범과 제도의 힘을 빌은 사회적 폭력이 개인의 통제력을 넘어 누군가를 삶의 경계 밖으로 밀어낸다. 사회복지 업무를 수행하는 네 명의 사회복지직 공무원이 2013년 한 해 같은 이유로 자살을 선택했다. 선호도 높은 직업, 공무원의 이야기라는 점이 당혹스럽다. 과중한 업무와 그로 인한 스트레스가 네 명 사회복지직 공무원의 자살 이유이다. 

사회복지서비스는 확대되는 반면 이를 전달하는 인력의 증원이 지체되면서 사회복지직 공무원의 업무량은 급격히 증가했다. 강도 높은 감정노동에도 불구하고 적절한 관리체계가 없어 사회복지직 공무원의 정신적 피로감은 위험수위에 이르고 있다. 사회복지직 공무원의 증원을 통해 사회복지직 공무원의 업무량을 현실화해야 한다. 더불어 독립적인 사회복지전달체계의 수립, 지방자치단체와 중앙정부의 역할조정 등 사회복지서비스 전달체계의 재구조화 노력이 수반되어야 한다. 

 

1. 살인적 업무량, 환기구 없는 감정노동 
 

과중한 업무와 강도 높은 감정노동, 사회복지직 공무원이 감당해야 할 오늘이다. 녹색연구원의 연구결과는 사회복지직 공무원을 죽음에 이르게 한 '살인적' 업무량과 정신적 스트레스를 고스란히 드러낸다. 사회복지직 공무원의 노동시간은 일일 평균 9.76시간, 주간평균 51.8시간이다. 민간서비스 노동자의 주간평균 노동시간 45.3시간, 기타 부서 공무원의 주간평균 노동시간 46시간보다 13% 높은 수치다. 사회복지직 공무원이 체감하는 업무량의 증가 정도는 지난해 대비 53%로, 치솟듯 증가하는 업무량은 죽음을 선택한 사회복지직 공무원이 내일을 비관한 이유이다. 

민원인을 응대하는 사회복지직 업무의 특성상 감정노동에 대한 요구도가 높다. 사회복지직 공무원의 직무요구도는 남성이 67, 여성이 70.7로 한국 남성노동자의 평균 직무요구도 50, 여성노동자의 평균 직무요구도 54보다 높다. 직무수행에 따른 소진(Burn out) 또한 유럽연합의 노동자 평균 소진 정도보다 20점 이상 높다. 감정노동에 따른 정신적 피로감은 사회복지직 공무원의 우울감을 높인다. 사회복지직 공무원의 37.9%가 치료가 필요한 임상적 우울, 14.3%가 고도 우울을 보인다. 자살 충동에 대한 경험률 또한 사회복지직 공무원은 27.5%로 일반 국민의 16.4% 보다 높다. 

  

2. 확대되는 사회복지제도, 지체된 공공 사회복지전달체계 
 

26년간 공공사회복지 전달자로 자리매김한 사회복지직 공무원의 오늘이 위태로운 이유는 무엇인가? 사회복지제도의 변화 속도를 따르지 못한 공공 사회복지전달체계의 지체로 요약된다.   

1) 사회복지제도 확대에 따른 사회복지직 공무원의 업무증가
 

사회복지가 정치 쟁점화 되면서 정권 교체기마다 사회복지서비스가 증가하고, 대상자가 보편화했다. 이에 따라 사회복지제도 운영의 책임자인 지방자치단체의 역할이 확대되고, 공공사회복지서비스의 전달자인 사회복지직 공무원의 업무가 증가했다.

2013년 사회복지 관련 예산은 지방자치단체 총 예산의 21%를 넘어섰고 사회복지재정은 지난 5년간 매년 45%씩 증가했다. 국민기초생활보장, 의료급여, 장애인자활지원, 양육수당 등 13개 부처 292개 업무가 읍·면·동 주민센터의 사회복지직 공무원에게 집중되어 있다. 2007년부터 2012년 사이 사회복지서비스 대상자는 약 1.6배, 1987년 기준으로 약 14배 증가했다. 특히 보육료 지원대상이 확대되고, 기초노령연금이 시행되면서 사회복지직 공무원의 업무량은 폭발적으로 증가했다. 

 
2) 사회복지직 공무원 인력공급의 지체  
 

사회복지재정과 사회복지서비스의 확대 속도에 비추어 사회복지서비스를 제공하는 공공인력의 확대는 지체돼 왔다. 2012년 사회복지직 공무원은 12,907명으로 지방자치단체 공무원의 6.2%에 불과했다. 2007년부터 2012년 사이 사회복지직 공무원의 연평균 증가율은 4.4%로 앞서 언급한 사회복지재정과 사회복지서비스 대상자의 증가율과 큰 차이를 보인다.

전국 읍·면·동 사무소 3474곳의 41.7%는 사회복지직 공무원이 1명 , 40.4%는 2명이 배치되어 있다. 동 주민센터 한 곳당 사회복지직 공무원의 수는 평균 1.6명에 불과하다. 읍·면·동 사무소 사회복지직 공무원 1인당 담당 서비스대상자 수는 약 600명으로 OECD 평균의 약 2배이다. 

정부는 2014년까지 4400명의 사회복지직 공무원을 증원할 계획이나 지방자치단체의 사회복지 업무량을 고려할 때 인력부족을 해결하기에 한계가 있다. 특히 신입 사회복지직 공무원을 시·군·구의 희망복지지원단에 우선 배치해 사회복지 업무의 병목 지점인 읍․면․동 주민센터의 인력난은 지속되고 있다. 

 
3) 재정구조의 한계
 

사회복지직 공무원 부족은 지방자치단체의 재정력과 관계되어 있다. 사회복지직 공무원의 급여는 지방자치단체의 책임이기 때문에 재정력이 취약한 지방자치단체는 인력증원에 소극적일 수밖에 없다. 따라서 인지된 인력난에도 불구하고 사회복지직 공무원의 충원율은 정원의 90%를 넘지 못한다. 

지방자치단체의 재정력과 인력충원 의지만으로 사회복지직 공무원 증원이 가능한 것도 아니다. 총액인건비제도에 따라 지방자치단체가 공무원 급여에 사용할 수 있는 재정은 제한되어 있다. 사회복지직 공무원의 증원은 여타 공무원의 감원으로 연계되는 제로섬 상황에서 사회복지직 공무원의 증원이 단순하게 결정되기 어려운 구조이다. 

이와 같은 제한점에 따라 일반행정직을 사회복지 담당으로 배치하거나 기간제 인력을 고용해 사회복지직 공무원 부족에 대처해 왔다. 그러나 사회복지 업무는 다양한 복지제도에 대한 정보를 제공하고 관련된 행정절차를 숙지해야 하므로 일반 행정직이 안정적으로 수행하는 데 한계가 크다. 특히 사회복지업무는 취약계층의 욕구를 파악하고 상담하는 전문적 기술과 지식이 요구되기 때문에 일반행정직이나 기간제 인력의 대체효과가 크지 않다. 

 

4) 수퍼비전 체계의 부재
 

읍·면·동 주민센터는 대상자와 제공자가 대면하는 사회복지서비스 전달체계의 접점이다. 이에 대상자를 지원하는 대인서비스가 강조되고 사회복지직 공무원은 감정노동을 강요받는다. 특히 사회복지직 공무원은 생계와 직결된 업무를 담당하기 때문에 강도 높은 민원에 상시 노출되어 있다. 

민간사회복지기관에 종사하는 사회복지사 또한 감정노동으로 인한 스트레스를 경험한다 그런데 민간사회복지기관의 사회복지사는 평균 8년 이상의 경력을 지닌 중간관리자로부터 수퍼비전(관리감독)을 받는다. 또한 유사한 경험을 지닌 동료로부터 지지를 받는다. 반면 사회복지 업무를 혼자 감당해야 하는 사회복지직 공무원은 수퍼비전과 동료의 지지를 기대할 수 없다. 결국, 사회복지서비스의 보편화, 맞춤형 복지의 지향 등 사회복지서비스의 지형이 변화되었음에도 인력 재배치에 집중한 미온적 대처가 사회복지직 공무원의 문제를 확대시켰다.  

 
3. 사회복지직 공무원 증원과 사회복지전달체계의 재구조화
 

우선, 사회복지직 공무원을 증원해 사회복지직 공무원의 업무량을 현실화해야 한다. 정부는 2014년까지 7000명의 사회복지담당 공무원을 증원할 계획이다. 이 중 사회복지직 공무원은 4400명뿐이고 2600명은 일반행정직 공무원을 사회복지담당으로 재배치하는 것이다. 사회복지 업무의 특성상 일반행정직 공무원의 인력대체 효과는 크지 않다. 현 사회복지직 공무원 수의 30%에 불과한 인력을 증원하는 것으로 사회복지직 공무원의 업무량을 현실화하기는 어렵다. 사회복지직 공무원 1인당 대상자 수를 현재의 600명에서 300명 이하로 줄일 수 있는 통 큰 증원이 요구된다.   
 

둘째, 일반행정체계에서 분리된 전문적 사회복지전달체계 수립의 가능성을 고려해 보아야 한다. 사회복지직 공무원의 인력문제 사회복지서비스 전달체계의 근대성과 경직성에 뿌리를 두고 있기 때문에 인력증원이라는 단순해법을 통해 해결하는 데 한계가 있다. 지방자치단체의 사회복지서비스는 대상자의 욕구에 민감한 지역밀착형 서비스이다. 종합행정 기관인 읍·면·동 주민센터의 일반행정체계를 통해 지역밀착형 서비스를 제공하는 데 한계가 많다. 현재의 관료적 일반행정체계로부터 사회복지전달체계를 분리하는 구조적 변화 속에서 사회복지직 공무원의 인력증원이 고려되어야 한다. 
 

셋째, 지방자치단체가 수행하는 사회복지서비스 업무의 일부를 중앙정부로 이전하는 방안도 고려해볼 만한 대안이다. 대상자의 보편성이 강하고 급여의 획일성이 큰 사회복지서비스는 중앙정부가 담당하고, 지방자치단체는 지역성이 강조되는 서비스를 제공하면 읍·면·동 주민센터 사회복지직 공무원의 업무부담을 줄일 수 있다. 즉, 사회복지직 공무원의 인력증원은 사회복지전달체계의 성격규정과 구조개편이라는 큰 틀 속에서 모색되어야 한다. 

 

참고문헌

권종희, 2012. “ 사회복지전담공무원의 자살: 사회복지전달체계 개편하라”, 이슈브리핑 12호, http://www.uppi.or.kr/bbs/board.php?bo_table=issue&wr_id=2612

보건사회연구원, 2011. 「지방자치단체 복지인력 실태 및 증원 규모 분석 연구」. 서울: 보건복지부· 보건사회연구원.

강혜규, 2013. “복지행정부분의  정책 방향과 과제: 공공 전달체계를 중심으로”, 「신정부 복지정책추진 방향 정책 토론회 자료집」. 서울: 한국보건사회연구원.

임상혁, 2013. “사회복지 전담공무원의 노동조건 실태 및 개선방향”, 월간 복지동향 176호, pp.11-14.

최성재, 조흥식, 한인영, 김경미, 이영분, 윤현숙, 유수현, 김성천, 최혜지, 2013. 「한국 사회복지실천의 고유성」. 서울: 집문당 

최혜지 서울여자대학교 사회복지학과 교수

[출처]
프레시안 2014.04.28
http://www.pressian.com/news/article.html?no=116650